特朗普的行政法规如何被推翻?

由于拜登总统就职典礼和民主党在国会中仅占微弱的多数,决策者可能会考虑是否以及如何推翻特朗普政府发布的各种卫生政策法规。与其他最近卸任的主管部门一样,1 在过去几个月中,监管活动的步伐加快了,特朗普政府在其最后几天敲定了一些新法规。联邦机构制定规则受《行政诉讼法》(APA)的管辖,2 通常需要先通知拟议的法规制定(NPRM),然后再进行公众意见征询期。3 然后,代理商会回应评论并发布最终规则,并指定未来的生效日期。4 临时最终规则是该流程的一个例外,该规则要求代理机构找到“正当理由”,以采取在发出通知和发表评论之前立即生效的规则;该机构随后会考虑公众意见,并可以在最终确定规则时进行更改。5 通常只能通过发布新的NPRM来取消或更改最终法规,在该法规中,代理商可以为政策变更提供合理的理由。6

其他一些程序,包括《国会审查法》(CRA)和行政命令,要求暂时暂停实施中的法规,7 可能在新一届国会和总统府上台时发挥作用,尤其是在即将离任的国会和/或总统府由另一党领导的情况下。本摘要说明了在各个阶段撤销或更改法规的选项8 并确定决策者在未来几天,几周和几个月内可能正在考虑的医疗保健领域的一些关键候选人。表1总结了从新的总统政府上任的角度来看,在CRA或行政管理下可用于更改法规的流程。

表1:可用于更改事先管理的法规措施的过程
状态 国会审查法 行政行动
法规已定案并生效 国会可以在有限的时间内通过联合的不赞成通知,废除该法规。 代理商必须发布新的NPRM才能更改法规。
法规最终发布于 联邦公报 但尚未生效 国会可以在有限的时间内通过联合的不赞成通知,废除该法规。 从历史上看,新主管部门已指示各机构在有限的时间内暂停生效日期。在此延迟期间,新主管部门可以评估是否根据APA发行新的NPRM或采取其他行动。
法规已发送至 联邦公报 最终发布,但尚未发布 国会可以在有限的时间内通过联合的不赞成通知,废除该法规。 新政府可以命令各机构撤回尚未发布的最终规则(遵守法定期限或公共卫生与安全所必需的规则除外)。
法规已提出但尚未最终确定 CRA不适用。 新政府可以撤销拟议的法规。
先前行政部门发布的行政命令 CRA不适用。 新政府可以撤销行政命令。
注意:《国会审查法》和《行政行为》是相互独立的独立过程。来源:CRS, 国会审查法:常见问题 (2020年1月14日更新); Maeve P. Carey,CRS Insight, 新政府可以撤销先前政府的法规吗? (2016年11月21日);安妮·约瑟夫·奥康奈尔, 代理商规则制定和政治过渡, 105西北大学L.Rev.471(2011); CRS, 国会不批准法规:《国会审查法》规定的程序 (Oct. 10, 2001).

1.如何使用《国会审查法》推翻法规?

1996年国会审查法(CRA)9 允许具有总统签名的国会“不赞成”行政机构发布的新规定,而使这些规定“没有效力”。10 根据CRA,联邦机构发布新法规时,必须在法规生效之前向参议院和参议院提交法规报告。11 任一个会议厅的成员有60天12 引入“共同反对决议”,必须由众议院和参议院通过,并由总统签署。值得注意的是,对于上届国会的最后60个工作日内提交的任何法规,新的CRA审核期将为新的国会开启。与国会可能推翻法规的其他立法不同,CRA的不赞成联合决议不能在参议院中受到阻挠,只需要简单的多数表决就可以通过,这使其成为决策者的诱人选择。13 为了推翻联合决议的总统否决权,仍需在两个议院中以三分之二多数票通过。 CRA适用的“规则”的定义比最终规则要广泛,最终规则需要引起注意和评论。14 CRA还适用于临时最终规则和机构指导。15 但是,它不适用于尚未最终确定的拟议规则16 (Table 1).

尽管CRA始终可供国会使用,但当新一届国会和总统上任时,它尤其令人感兴趣,因为它为新国会提供了一个机会,可以审查上届政府在休会前提交的某些法规。17 这为新的国会和政府当局提供了一个机会,可以废除上届政府发布的法规,特别是在上届政府由另一党领导的情况下。决定哪些法规需要接受CRA审查的60天时间段是指众议院的立法日和参议院的会议日(每个时期的计算方式不同),因此可以超过60个日历日。18 对于即将卸任的特朗普政府发布的法规,新国会的CRA窗口估计将适用于2020年8月21日或之后发布的法规,尽管该日期正在等待众议院和参议院议员的正式确认。19

尽管CRA具有程序上的优势,但它是一个钝器,不仅会使有争议的法规无效,而且还会阻止该机构发布“基本上相同”的另一法规,除非国会在随后的法律中明确授权。 20 与其他可用于修改或废除规则一部分的法规(针对法规)不同,CRA仅允许国会使最终规则整体无效。21 此外,CRA行动不赞成某项法规,通常会取消随后制定的基本类似的规则。由于法规没有定义该术语,因此后续法规何时与CRA废止的法规基本相似,目前尚不清楚。此外,该法规没有规定谁来确定后续法规是否基本相似,从而产生更多的歧义和不确定性。

自从1996年制定以来,CRA迄今为止使用最广泛的是共和党控制的115 国会和特朗普总统在2017年取消了奥巴马政府发布的15条规则。22 这些措施包括卫生和公共服务部(HHS)规章X标题计划生育补助金的次级受让人,以及内政部,国防部,教育和劳工部发布的规章;证券交易委员会;社会保障局;联邦通讯委员会和消费者金融保护局。23  2017年之前,CRA仅被调用一次(由共和党控制的107 国会和总统乔治·W·布什(George W. Bush)将于2001年取消克林顿政府劳动部的统治)。24 最近,CRA被用来推翻2018年消费者金融保护局的规定。25

尽管该法律领域仍在发展中,但CRA行动通常不受司法审查。 CRA本身规定,根据本法规采取的行动不受法院审查。26 迄今为止,在少数案件中,大多数法院已对该禁令进行了广泛的解释,并驳回了试图挑战《民事诉讼法》所规定行动的案件。27 但是,一些联邦初审法院解释说,该禁令仅适用于对《宪法》所规定的国会行为进行司法审查,并同意听取对《宪法》所提行政机构行为提出质疑的诉讼。28

2.即将上任的总统府如何更改其前任颁布的法规?

一个新的总统政府能否(在没有国会的情况下)单方面更改前任政府发布的法规的能力取决于它要更改的法规的状态。 关键问题包括该法规是最终法规还是提议法规;该法规的生效日期是否已经过;以及该法规是否已在 联邦公报 (表格1).

与前任新任政府采取的涉及改变总统对党的控制的行动类似,拜登政府在上任后发布了 备忘录 冻结新的或待处理的法规,直到对其进行审核。29 具体而言,该备忘录指示行政机构不要向银行发行或发送给 联邦公报 任何提议的或最终的规则,以供公布,直至由总统任命的人或指定人对其进行审查。30 根据备忘录,代理商还必须立即撤回发送给代理商的所有规则 联邦公报 出版但尚未出版,以便总统任命或指定人可以对其进行审核。31 对于已经在 联邦公报 或以其他方式发布但尚未生效,该备忘录建议机构考虑将生效日期推迟60天,以便有机会审查所提出的任何事实,法律或政策问题。32 该备忘录还规定,在60天的期限内,代理商应考虑开放30天的期限以就这些问题征询公众意见。33 最后,根据该备忘录,各机构应考虑是否需要超过60天的时间来审查规则提出的问题,包括是否发布提议进一步推迟的NPRM,并将决定增加实质性费用的任何规则通知管理和预算总监办公室。事实,法律或政策问题。34 该备忘录适用于最终法规以及查询通知,预先发布的NPRM,NPRM和代理指南。35 除了即将上任的主管部门可用来更改法规的行动外,具有挑战性的诉讼法规也可能导致变更(示例请参见方框1)。

方框1:第1557节,作为通过诉讼进行监管变更的示例

挑战最终规则的诉讼也可能导致法规变更。例如,实施《可负担医疗法案》的非歧视规定的法规, 第1557节,这是由于几宗诉讼以及行政机构变更而发展起来的。36 德克萨斯州联邦初审法院撤消了奥巴马政府于2016年发布的包括性别认同和终止妊娠在内的原始实施法规的条款。随后,特朗普政府在2020年完成了修订后的法规,理由是该诉讼支持其变更,尽管修订超出了诉讼中提出的问题。

进一步的诉讼对特朗普政府的法规提出了挑战,两个联邦初审法院已经发布了全国性的初步禁令,禁止实施除性别陈规定型观念之外的性别歧视定义以及将宗教信仰一揽子豁免权排除在性别歧视之外的条款。结果,尽管修订法规的其他条款确实生效,但在诉讼未决期间,特朗普政府法规的这些条款并未生效。质疑特朗普政府法规的其他诉讼也正在审理中。

拜登政府将不得不确定是否继续在法庭上捍卫特朗普政府的法规,还是决定发布新的NPRM来制定修订后的法规。拜登总统就职后 行政命令 指导机构审查可能与防止和打击基于性别认同和性取向的歧视相抵触的所有行动,包括法规。37 该命令指示机构制定计划,以考虑是否在100天内根据APA修改,暂停,废除或颁布新法规。38 根据这项政策,拜登政府很可能会重新审查特朗普政府对1557节规定的更改。39

3.拜登政府可能会根据CRA或暂时延迟哪些最终法规?

随着新一届国会的召开和拜登政府上任,政策制定者可能会考虑根据CRA或行政方式审查哪些特朗普政府法规。 表2列出了关键健康政策法规的示例,这些示例可能在CRA窗口之内和/或由于执行人员的措施而延迟实施。选择要针对的法规涉及平衡许多相互竞争的优先事项。对于CRA,决策者可以权衡广泛支持联合批准的不批准通知的可能性,该机构将来是否要发布实质上类似的法规以及考虑CRA决议的有限发言时间。处理其他法律,并确认拜登政府的提名人。将来禁止发布类似法规可能会成为某些法规(例如ACA市场和Medicaid管理的护理规则)的重要限制因素,即使其中包含有争议的个别规定。在行政上考虑监管变化时,拜登政府可能必须权衡许多相互竞争的优先事项,并考虑制定规则所需的时间。尽管必须在有限的时间内完成CRA流程,但其他更改特朗普政府法规的行动将需要更长的时间。

表2:可能在国会审查法案范围内和/或因尚未生效而延迟的关键健康政策法规
话题 规则 发行日期 生效日期
HHS法规(整个机构) 最终的SUNSET规则 除非定期审核,否则将为HHS法规设置有效期(这可能会增加该机构的行政负担并导致法规失效) 1/19/21 3/22/21
医疗保险 最终规则 对CY 2022的Medicare Advantage和D部分实施政策和技术更改,包括一项允许D部分计划具有两个特殊药物层的规定,以及其他更改 1/19/21 3/22/21
市场 利益和支付参数的最终通知 2022年法案》,其中除其他条款外,允许各州取消Healthcare.gov作为报名参加保险的机制,限制使用特殊入学时间来年中报名参加保险,并减少保险公司支付的使用费市场运营 1/19/21 3/15/21
医疗补助 最终规则 更改处方药制造商在Medicaid药品返利计划下报告“最佳价格”的方式(该计划旨在促进私人保险基于处方药价值的购买安排,但可能导致Medicaid成本增加) 12/31/20 3/1/21(某些更改有效于1/1/22或1/1/23)
HHS受助人 最终规则 取消对HHS受赠人基于性别,宗教,性取向或性别认同的歧视的监管禁令,并取消HHS受赠人承认同性婚姻有效的要求 1/12/21 21/11/21
医疗保险 最终规则 根据反回扣法规,取消了Medicare D部分中针对退税的安全港保护 11/30/20 1/29/21(某些更改从1/1/2022起生效)
具有联邦资格的医疗中心 最终规则 要求具有联邦资格的医疗中心以340B的价格向某些中低收入患者提供胰岛素和肾上腺素的使用权 12/23/20 1/22/21
HHS指南(整个机构) 最终的“良好指导”规则 如果未包含在存储库中,则会撤消HHS指南(这可能会增加该机构的行政负担,并导致受益人保护的指导失效) 12/7/20 1/6/21
医疗补助 最终医疗补助管理照护规则 放松网络的充分性,质量监督和受益人保护 11/13/20 12/14/20(某些更改从7/1/21起生效)
处方药 最终规则 允许各州和其他实体创建毒品进口计划 10/1/20 11/30/20
医疗保险 暂行最终规则 对Medicare B部分药物实施最惠国待遇模型 20年11月27日 20年11月27日(公开征求意见日期:1/16/21)
COVID-19公共卫生突发事件 暂行最终规则 针对COVID-19公共卫生紧急状况做出几项政策变更,包括允许各州对Medicaid资格和福利做出某些更改,同时在COVID-19公共卫生紧急状况期间获得临时增强的联邦配套资金,阐明Medicare B部分将涵盖在紧急使用授权下可以免费使用的COVID-19疫苗,并且禁止提供者直接向人们收费以管理联邦政府购买的COVID-19疫苗 20/11/6 11/2/20(应于1/4/21发布公众意见)
注意:CRA的时间范围取决于该规则何时向国会报告,而不是该机构何时发布。 CRA窗口有待众议院和参议院议员确认。